کمیسیون ماده ۱۰۰ کارگزار رسیدگی به تخلفات ساخت و ساز است. کلیات طرح اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها در کمیسیون عمران مجلس به تصویب رسید. عبدالرضا گلپایگانی در گفتگو با شهر به بررسی دگرگونی های مورد نظر شهرداری پرداخت. او تاکید کرد: موضوع طرح های شهری برای فراهم سازی سود همگانی در شهر ایجاد شده است. طرح های شهری قرار است فضاهای مورد نیاز سکونت، کار، اوقات فراغت و تردد در شهر را مشخص نماید. شهرداری نیز وظیفه دارد براساس مصوبه های طرح های شهری، پروانه ساخت و ساز صادر کرده و همسانی ساخت و سازها با پروانه صادر شده را پایش کند.
عبدالرضا گلپایگانی افزود: قرار بر توسعه بستر محیطی و ایجاد تغییر و تحول در آن است که مبنای آن در طرح های شهری تعیین می شود. چشم انداز بیشتر سندهای طرح های شهری ایجاد فضای زندگی و کار مناسب، ایمن، دلپذیر، و زیباست. ابزار این توسعه همگن، پروانه های ساخت است و برای تحقق طرح ها به پایش نیاز است. وجود پایش، سبب شناسایی موارد سرپیچی از پروانه یا ساخت و ساز بدون پروانه و پیشگیری از پیشرفت تخلف می شود. ناظر باید ابزار بازرسی داشته باشد و کمیسیون ماده ۱۰۰ نیز ابزار بازرسی در شهرداری هاست. طبق قانون، شهرداری باید ساخت بنایی که خلاف پروانه یا بدون پروانه ساخته شده را متوقف نماید و پرونده را جهت تصمیم گیری به کمیسیون ماده ۱۰۰ بفرستد. در این کمیسیون نمایندگان از سه دستگاه درباره چگونگی برخورد با تخلف تصمیم می گیرند.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران با اشاره به روند ارسال پرونده ای که به کمیسیون ماده ۱۰۰ مربوط می شود، اظهار داشت: در مرحله نخست، پروژه توسط شهرداری متوقف می شود. برای ارسال پرونده از شهرداری به کمیسیون ماده ۱۰۰ و پس از آن برای صدور حکم این کمیسیون زمان بسیاری سپری می شود. با توجه به نوع تخلف، سه حکم ۱) بازگرداندن به وضع مجاز، ۲) تخریب و قلع و قمع و ۳) جریمه در این کمیسیون صادر می شود. در دو سال و نیم گذشته بیش از ۸۵ درصد رای های صادر شده کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری تهران، قلع و قمع و بازگشت به وضع مجاز بوده است. در شرایطی که سرپیچی از اصول سه گانه شهرسازی، فنی، و بهداشتی رخ نداده باشد، حکم جریمه صادر می شود. صدور رای برای پرونده ها با سخت گیری نمایندگان دادگستری، شورای شهر و وزارت کشور به عنوان اعضای کمیسیون ماده ۱۰۰ همراه است.
عبدالرضا گلپایگانی با بیان این که انتقادهایی بر ابزار برخورد با تخلف وجود دارد، گفت: ابزار کمیسیون ماده ۱۰۰ آن گونه که باید شهر را به سمت طرح های شهری پیش نبرده است. در فاصله زمانی یافتن تخلف تا اعلام حکم تخریب، رویدادهای بسیاری رخ می دهد. از سوی دیگر برای اجرای حکم تخریب، با بازدارندگی از سوی چالش های اجتماعی بسیاری مواجه هستیم.
او با اشاره به این که ساختمان های متعلق به نهادهای حاکمیتی، درصد بالایی از تخلف ها را دارند، افزود: امکان تخریب یا دریافت جریمه از ساخت و سازهای انجام گرفته توسط نهادهای حاکمیتی بسیار دشوار است.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران با بیان این که انتقادهایی از جهت ماهیت و شکل بر موضوع کمیسیون ماده ۱۰۰ وارد است، بیان کرد: از سال ۹۰ شهرداری بازنگری در قانون کمیسیون ماده ۱۰۰ را در دستور کار خود قرار داد. برای این بازنگری یا ویرایش های احتمالی، مطالعه هایی نیز انجام گرفت، اما این اقدام های شهرداری به نتیجه و مرحله اجرایی نرسید. پس از استقرار شورای شهر پنجم تهران، شهردار تهران بحث بازنگری در قانون کمیسیون ماده ۱۰۰ را از راه دولت و وزارت کشور در دستور کار قرار داد و پیشنهادهایی از سوی شهرداری تهران برای کمیسیون کلانشهرها ارائه شد. تقریبا طی دو سال و نیم گذشته موضوع بازنگری، پیوسته پیگیری شده و درباره محتوای قانون و بندهای جایگزین، بین نهادهای تصمیم گیرنده، گفتگو شده است. جلسه ای در شهرداری تهران برگزار شد و با حضور نمایندگان تمام نهادهای مربوطه مانند دادگستری، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت نیرو و کمیسیون ماده ۱۰۰ بازبینی و در مورد بند به بند آن گفتگو شد. برآیند این گفتگوها به کمیسیون امور زیربنایی دولت ارسال شد. پیشنهادها در کمیسیون امور زیربنایی تقریبا به نتیجه هایی رسید اما از سوی وزارت کشور پیشنهاد جدیدی مطرح شد که توسط وزارت کشور، راه و شهرسازی و شهرداری پایتخت مورد بررسی قرار گرفت. نتیجه این بررسی ها در کمیسیون کلانشهرها مطرح شد. نقطه مشترک در بررسی های تمام این نهادها «فراهم آوردن امکان برخورد با تخلف در زمان رخداد» بود.
عبدالرضا گلپایگانی افزود: بر اساس آسیب شناسی ها، دلیل بخش بزرگی از پیشرفت تخلف، مدت زمان داده شده به تخلف کننده است. از این رو اعلام شد که چنانچه شهرداری به عنوان ضابط قضائی از تخلف آشکار یقین پیدا کند، نیازی به دادگاه ندارد و باید در ابتدای امر از آن جلوگیری شود. برای نمونه رانندگی چند برابر سرعت مجاز، خلاف آشکار است و باید اجازه برخورد با این تخلف و فرد متخلف به ضابط قضایی داده شود. تبدیل کاربری یک واحد مسکونی به فضای تجاری نیز خلاف آشکار است و نیاز به بررسی ندارد. شفاف و روشن است که عبور و نادیده گرفتن ضوابط شهرسازی خلاف است و از همان ابتدا باید با آن برخورد شود و نیازی به رای دادگاه ندارد. بنابراین سرپرستی و هدایت ساخت و ساز باید به صورت شفاف و هویدا به نهادی یگانه واگذار شود، زیرا که تقسیم سرپرستی میان چند نفر یا سازمان، سبب مشخص نبودن کارگزار در زمان رویداد تخلف می شود. شهرداری، این وظیفه دشوار را با تمام پیامدهای آن پذیرفت، تا شهر را اداره و توسعه همگن شهر را راهبری کند.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تاکید کرد: وزارت راه و شهرسازی، مسئول پاسخ گویی توسعه نیافتن جامع و کامل شهر از نظر اصول شهرسازی را، شهرداری می داند و از سوی دیگر شهرداری ابراز می نماید که پاسخگوی این امر وزارت راه و شهرسازی است و تخلف به کمیسیونی بدون نماینده شهرداری ارسال و درباره آن تصمیم گیری می شود. در حقیقت، راه برای برداشته شدن بار پاسخگویی از دوش نهادها فراهم است. به همین سبب شهرداری اعلام کرد سرپرستی آن را به شهرداری ها بسپارند. شهرداری در خط مقدم شکل گیری شهر ایستاده است و موارد سرپیچی کنندگان را مشاهده می نماید. بنابراین، اختیار برخورد با تخلف های ساختمانی باید به عهده شهرداری باشد تا با تخلف آشکار به عنوان ضابط قضایی برخورد نماید.
او در پاسخ به این پرسش که خلاف آشکار چیست؟ گفت: خلاف های آشکار در جدول خاصی تعریف شده است. طبق این جدول، بنایی که بدون پروانه ساخته می شود، ساخت طبقه اضافه، ساخت زیربنای اضافه، رعایت نکردن اصول فنی و بهداشتی، جزو خلاف آشکار محسوب می شود. به عنوان نمونه اجرا نکردن بادبند طراحی شده در نقشه سازه جهت صرفه جویی در هزینه های ساخت، خلاف آشکار است و سبب به خطر انداختن جان شهروندان می شود. رعایت نکردن ضوابط آتش نشانی نیز از نمونه تخلف های آشکار و تهدید کننده جان شهروندان است. شهرداری به عنوان ضابط قضایی باید بتواند در همان ابتدای یافتن تخلف با آن برخورد نماید و آن را به کمیسیون ماده ۱۰۰ واگذار نکند. اصول شهرسازی، جهت رقم زدن ساماندهی منافع مردم است و نباید با آن سهل انگارانه برخورد شود. این اصول، حق مردم نسبت به شهر و حق شهر نسبت به مردم را در چارچوب طرح ها و ضوابط و مقررات شهرسازی تعیین می نماید. کوتاه آمدن از این اصول با جریمه و داد و ستد، جفا به آینده شهر است.
عبدالرضا گلپایگانی در پاسخ به این پرسش که برخی از شهرداری ها، جریمه های کمیسیون ماده ۱۰۰ را به عنوان یک درآمد تلقی می کنند و احتمال کاهش درآمد شهرداری ها وجود ندارد؟ تاکید کرد: شهر نباید براساس درآمد به دست آمده از راه نادرست مدیریت شود. برای سپری شدن مدیریت امروز نباید آینده و دارایی شهر به فروش برسد. متاسفانه انگاره ای ایجاد شده است که با وجود پیروی از طرح های شهری، امکان مدیریت شهر وجود ندارد و درآمد شهرداری وابسته به سرپیچی و عبور از ضوابط، مقررات و قوانین است. به همین سبب نقدهایی به طرح های شهری وارد شده، و آنها را به جهت اهمیت ندادن به موضوع درآمدزایی شهر، غیراجرایی جلوه داد. دستاویزهایی نیز به وجود آمد و اعلام کردند که «ناچار هستیم طبقه یا زیربنای اضافه بدهیم و حتی اجازه بدهیم تخلف صورت گیرد و بعد جریمه کنیم». این روالی بوده است که نمی توان منکر آن شد، اما شهرداری تهران طی دو سال گذشته نشان داد که می شود بدون سرپیچی از ضوابط شهرسازی، شهر را مدیریت و هزینه های آن را فراهم کرد.
فشار صاحبان املاک بزرگ مقیاس برای ساخت و ساز خارج از طرح تفصیلی
او با اشاره به این که مدیریت شهر، بدون تخلف، کاری دشوار است، افزود: در این مورد بردارهایی هستند که بر مدیریت شهری فشار می آورند. یکی از بردارهای نقش پرداز، صاحبان املاک بزرگ مقیاس هستند که سود آنها در ساخت و ساز بیش از پیش بینی های طرح تفصیلی است. رویارویی منطقی با این جریان های قدرتمند و جلوگیری از تبدیل شهر به ابزاری برای ثروت اندوزی آنان، امری دشوار است و نیاز به اراده و پشتیبانی از سوی شورای شهر و مدیریت ارشد شهرداری دارد. اما سود و آینده شهر، سلامت سیستم شهرداری و پیشگیری از فساد، وابسته به اجرای دقیق چارچوب ضوابط و مقررات طرح های شهری است.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران با اشاره به این که برای اداره شهر باید از ظرفیت های موجود استفاده کرد، اظهار داشت: حتی باید از ظرفیتی که در تراکم و ساخت و ساز وجود دارد نیز استفاده شود. در طرح های شهری و در توزیع تراکم، امتیازی به مالکان اعطا شده است. امتیازی که اجازه می دهد دو طبقه را به پنج طبقه تبدیل کنند. این امتیاز، حق آن زمین نیست، بلکه امتیازی است که از سوی طرح های شهری به آن قطعه واگذار می شود. طرح های شهری چرا و در قبال چه چیزی این امتیاز و رانت را برای صاحب زمین ایجاد می کند؟ در قبال این امتیاز، شهر چه چیزی باید از مالکان دریافت کند؟ طبق طرح مصوب، تراکم دو طبقه تبدیل به ۳۰۰ درصد شده و به پنج طبقه تبدیل می شود. شهرداری در قبال سه طبقه اضافه فقط عوارض دریافت می کند. اما آیا وظیفه ای که شهرداری در قبال این سه طبقه دارد با این عوارض تامین می شود؟ شهرداری بابت این سه طبقه باید تامین سرانه های فضای سبز، مترو، اتوبوس، نظافت شهر و غیره را تامین نماید. آیا عوارضی که دریافت می شود؛ این سرانه ها را تامین می کند؟ به هیچ وجه.
او افزود: متاسفانه به جای استفاده از دیدگاه های کارشناسان، روش های بنیادی، و راه حل های درست و منطقی برای تامین هزینه اداره و توسعه شهر، در پی راه حل نادرستی می رویم که سود کوتاه مدت داشته به ضرر آینده شهر و برابر با شهر فروشی است. سود حقیقی آن نیز شامل گروهی ویژه می شود. این روش نادرست است و آینده شهر را به خطر می اندازد. از این رو، باید انگاره تامین درآمد شهر از محل جریمه تخلف ها پاک شود. با جرات می توان گفت در سال ۹۹ هیچ پروانه ای در شهر تهران، خلاف ضوابط و مقررات شهرسازی صادر نشده است.
عبدالرضا گلپایگانی با بیان این که جریمه های ناشی از احکام کمیسیون ماده ۱۰۰ در تهران به یک درصد درآمدهای شهرداری تهران هم نمی رسد، اظهار کرد: ۸۵ درصد آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ قلع و تخریب و اعاده بازگشت به وضع مجاز است. جریمه های حاصل از اجرای احکام این کمیسیون عددی تاثیر گذار و جزو درآمدهای شهرداری نیست و در گذشته هم نبوده است.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در توضیح روند پیشین تاکید کرد: در گذشته شهرداری با مالک بر سر آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر تخریب و اعاده به وضع مجاز، توافق می کردند. به عنوان نمونه اگر کمیسیون ماده ۱۰۰ رای به بازگشت مسکونی یک واحد تجاری یا تخریب بنای اضافه داده بود، شهرداری اعلام می کرد امکان این تخریب وجود ندارد و بافت محله به این صورت شکل گرفته است. با بهانه های متفاوت و گاهی منطقی، روی آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ توافق می شد، اما در دو سال گذشته توافق بر آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ هم ممنوع شده است.
او در پاسخ به این پرسش که چرا و با چه مجوزی این توافق ها صورت می گرفت؟ گفت: زمانی که غلامحسین کرباسچی شهردار تهران بود از مرحوم آیت الله یزدی، رئیس وقت قوه قضائیه پرسید: «در تخلف های ساختمانی که سازنده در هنگام یا بعد از ساخت، درخواست توافق می کند؛ شهرداری می تواند این توافق را با سازنده داشته باشد؟» مرحوم آیت الله یزدی گفتند: «امکان توافق بین شکایت کننده و شکایت شونده (خواهان و خوانده) در هر بخش و مرحله ای از دادرسی وجود دارد.» در حقیقت طی این پرسش شهردار وقت تهران از رئیس وقت قوه قضائیه، اجازه توافق آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ به شهرداری داده شد و تاکنون این اجازه لغو نشده است. اما در دوره پنجم مدیریت شهری، این موضوع بی چون و چرا ممنوع شد. این ممنوع شدن بدان معنا نیست که از روز نخست بخشنامه هیچ اتفاقی رخ نداده است، زیرا که رویدادها در شهرداری، ریشه های سه یا حتی پنج ساله دارد و طی این مدت، احتمال توافق ها و نقل و انتقال های غیرقابل بازگشت وجود دارد. وقتی اعلام می شود، هیچ پروانه ای در سال ۹۹ خلاف مقررات و ضوابط شهرسازی صادر نشده است، برخی می گویند در سال ۹۹ به جای پروانه پنج طبقه اجازه ساخت شش طبقه صادر شده است. در بررسی پیشینه پرونده مشخص می شود که این پرونده تا سال ۹۷ اجازه ساخت شش طبقه داشته و عوارض آن را کامل پرداخت کرده است اما به مرحله اجرا نرسیده و پروانه اش را در سال ۹۹ تمدید کرده است. بنابراین در گفته های شهرداری، دوگانگی وجود ندارد و موردهای ویژه در پیوند با حقوق قانونی مالک است که در گذشته ایجاد گشته است.
عبدالرضا گلپایگانی تاکید کرد: اعتقاد راسخی برای تبدیل ضوابط، مقررات و طرح های شهری به امری مقدس وجود دارد، زیرا که حق الناس از طریق طرح های شهری بیان شده و شکل ضابطه به خود گرفته است. رعایت ضوابط و مقررات، آینده درستی برای شهر رقم می زند. برخی از ضوابط و مقررات نیاز به بازنگری و اصلاح نیز دارند و طرح های شهری باید پیوسته مورد بررسی، ارزیابی و بازنگری قرار بگیرند، اما طرح های مصوب و ابلاغ شده امری مقدس هستند.
معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در پاسخ به این پرسش که در برخی موارد شاهد آن بودیم؛ میان شهرداری و مالکان متخلف پیش از ارسال پرونده به کمیسیون ماده ۱۰۰ توافق هایی صورت می گرفت، سرانجام این توافق ها در دوره مدیریت فعلی چگونه است؟ اظهار کرد: تبصره هفت کمیسیون ماده ۱۰۰، موضوع نظارت شهرداری بر عملیات ساختمانی را توضیح داده است. بعد از دریافت پروانه، افزون بر مهندسان ناظر، ماموران شهرداری نیز باید عملکرد سازنده را پایش کنند. سال گذشته عضو هیئت رسیدگی به تخلفات بودم و برای یک تخلف که در یکی از مناطق رخ داده بود دادخواست تنظیم شد. برای یک تخلف ۱۱ نفر مسئول بودند، در حقیقت ۱۱ نفر مسئول پیشگیری از تخلفی بودند که در آخر اتفاق افتاد. مشکل این است که برای یک تخلف ۱۱ مسئول در نظر گرفته شده است. هنگامی که جزای تخلف میان ۱۱ نفر تقسیم می شود یعنی اراده جدی برای جلوگیری از تخلف وجود ندارد. اگر شهرداری، کارگزار نظارت بر ساخت و ساز است باید شفاف و روشن عمل کند و فقط یک نفر مسئول هر مرحله و زمانی از ساخت و ساز باشد. باید برای این موضوع، یک نظام نامه، نوشته می شد. با گذشت نزدیک به ۶۰ سال از عمر کمیسیون ماده ۱۰۰، شیوه نامه و روش کاری برای تبصره هفت نوشته شد. بر اساس این شیوه نامه ابزار بازرسی در مرحله نخست شهربان (که در شهر گشت می زند) بوده بعد از او به ترتیب کارشناسان ناحیه، شهردار ناحیه، رئیس نظارت فنی منطقه، معاون شهرسازی منطقه و شهردار منطقه ابزار بازرسی و نظارت شهرداری هستند. هر کدام از این اشخاص اگر اعلام تخلف کردند و فرد بعدی برخورد نکرد، فرد بعدی پاسخگوی آن تخلف است. اما اگر فردی تخلف را اعلام نکند، خود، پاسخگوی آن تخلف محسوب می شود. این نظام نامه پس از برگزاری جلسه هایی با سازمان بازرسی شهرداری تهران و کمیسیون شهرسازی و معماری شورای اسلامی شهر تهران، به روش کاری تبدیل و به منطقه ها و ناحیه های شهرداری ابلاغ شد.
برای نظارت بیشتر، نیاز به قابلیت مشاهده و بررسی رویدادهای رخ داده برای یک پلاک است. در پایان سال پیشین، برنامه نویسی در سیستم ناحیه محوری برای نظم دادن به نظارت ها قطعی شد. اجرای این امر به جهت نیاز به مشخص شدن و برطرف کردن کاستی ها، امری زمان بر است، اما تصور بر این است که سرپرستی نظارت و جلوگیری از تخلف از ابتدای کار، با شهرداری هاست.
او با تاکید بر این که در صورت تخلف باید پرونده به کمیسیون ماده ۱۰۰ واگذار شده و کسی در شهرداری حق توافق ندارد، افزود: تبصره یک کمیسیون ماده ۱۰۰ برای واگذاری پرونده به این کمیسیون، شرطی را بر پایه ارسال پرونده به این کمسیون، در صورت تشخیص ضرورت قلع در نظر گرفته است. با وجود این تبصره و اجازه شهرداری از قوه قضائیه، در مورد پرونده های بدون ضرورت قلع و قابل توافق، در کمیسیون داخلی تصمیم گیری می شد.
از این رو، در دوره جدید برای کمیسیون داخلی نیز چارچوب هایی در نظر گرفته شد. طبق این چارچوب، بیشتر بودن ارتفاع ساختمان تا ۵۰ سانتی متر (سه درصد) نیازی به واگذاری پرونده به کمیسیون ماده ۱۰۰ ندارد. میزان مجاز تغییر مساحت به سبب ضرورت های اجرا در ساخت و ساز نیز پنج درصد و حداکثر ۵۰۰ مترمربع برای مجتمع های بزرگ است. به عنوان نمونه، ساخت دو طبقه پارکینگ به جای یک طبقه به سبب مناسب نبودن خاک زیرزمین، به شرط فراهم کردن پارکینگ و مشاعات، نیاز به ارسال به کمسیون ماده ۱۰۰ ندارد و قابل تصمیم گیری در منطقه است.
او با اظهار تاسف درباره برداشت نادرست از این امر، مبنی بر تعیین چارچوبی برای مجاز نمودن خلاف، تاکید کرد: در شهرداری، تخلف مجاز نشده است بلکه چارچوب قانونی، مشخص شده است و مسئله های خارج از چارچوب تخلف با ضرورت تخریب انگاشته می شود و باید با آن برخورد شود. این حاشیه سازی ها و برداشت های نادرست، خود سبب ایجاد مشکل در اجرا برای شهرداری می شود. ۹۰ درصد ساختمان های ساخته شده تخلف جزئی دارند. ارسال هر تخلف ساختمانی به کمسیون ماده ۱۰۰ با دیدگاه مدیریتی و منطق مهندسی ناسازگار است و سبب پیچیده شدن کار مردم می شود.
گلپایگانی در پایان گفت: پیچیده شدن کار مردم سبب ایجاد منبع فساد می شود. اگر سازندگان برای یک یا دو متر تخلف، مجبور به شش ماه درنگ در کمیسیون ماده ۱۰۰ باشند، حاضر به پرداخت هزینه های نابجا برای جلوگیری از آن دیرکرد شش ماهه؛ می شوند. جریمه هایی که در آن شش ماه پرداخت می کنند از درآمد یک یا دو متر بسیار بیشتر است. سیستمی شدن بررسی تخلف ها سبب قابل دسترس بودن تخلف های جزئی برای شهروندان خواهد شد. با توجه به محدودیتی که پس از لغو مصوبه کمیسیون های داخلی از سوی وزارت کشور شده است ساختمان سازی به تعداد پلاک های شهر تهران، دارای چالش است و نمی توان یک نقشه یکسان را در کل شهر تکرار نمود. هر زمینی الزام هایی مانند شیب اطراف، طول و عرض، همسایگی ها و غیره و مباحث کیفی مانند نورگیری، دید، ارتفاع طبقه ها و سایر گزاره های ویژه خود را دارد.
در این مجموعه پیچیده بدون تردید باتوجه به تجربه فراوان گذشته در هنگام ساخت به ناچار تغییرات جزئی پیش می آید، که در چارچوب تدوین شده برای وظایف کمیسیون داخلی، چگونگی برخورد با تخلفات جزیی، آشکار و روشن شده است و امیدوارم هرچه سریعتر بتوان مشکل ایجاد شده در این زمینه را مرتفع نمود تا گره بیهوده به چرخش کار مردم در صدور گواهی عدم خلاف و پایانکار ایجاد نشود.
خبرنگار: پریسا هاشمی
نظر شما