این لایحه دقیقا مربوط به مسائل مالی شهرداری و نحوه اداره شهر است و در میزان اخذ عوارض و سایر مالیات هایی که مربوط به شهر است تغییراتی ایجاد خواهد شد. همچنین این لایحه سهم شهرداری در برخی درآمدهای دولتی مثل مالیات را به رسمیت می شناسد.
درباره این لایحه و تاثیرات اجرای آن در شهر با ابراهیم جمشید زاده – مدیر مطالعات مالی و اقتصادشهری، مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران گفتگویی کرده ایم که مشروح آن را در ادامه می خوانید:
شهر: مصوبه لایحه درآمدهای پایدار از چه زمانی طرح و چگونه تصویب شد؟
سابقه این لایحه به دهه هشتاد بر می گردد در آن سالها وزارت کشور پیشنهادی را به دولت فرستاد اما در دولت تمایلی برای شنیدن نظرات شهرداری ها وجود نداشت و در آخر در سال۱۳۹۲ لایحه با پیش نویس جدید تهیه و توسط وزارت کشور برای دولت ارسال شد و همزمان هم شهرداری تهران متن پیشنهادی مجزایی را به دولت فرستاد و نمایندگان شهرداری ها بخصوص شهرداری تهران در جلسات بررسی این لایحه هم دعوت می شدند.
اما از آنجا که این لایحه بخشی از اختیارات دولت را به شهرداری واگذار می کرد و نیز باعث می شد که بخشی از درآمدهای دولت به شهرداری برسد دولت رغبت چندانی برای پیشبرد آن نداشت. تا این که در مجلس اخیر، برخی نمایندگان، طرح درآمدهای پایدار شهرداری ها را به هیات رییسه مجلس ارائه دادند و دولت مجبور شد لایحه را برای مجلس ارسال کند. البته مباحث مطروحه در این طرح مسبوق به سابقه بود.
وقتی نظام درآمدی شهرداری ها از گذشته تاکنون بررسی شود مشاهده می شود که حتی بعد از انقلاب شهرداری ها از درآمدهای ناشی از مالیات بر درآمد اشخاص سهم داشتند ولی در دهه های شصت و هفتاد این درآمد از شهرداری ها گرفته شد و لذا در لایحه درآمدهای پایدار تلاش شده بود خیلی از منابعی که شهرداری ها در سالهای قبل دریافت می کردند مثل سهم از مالیات بر درآمد و املاک و مستغلات دوباره احیا شود.
در گذشته در منابع درآمدی شهرداری ها آیتمی به نام "عوارض توام با مالیات" وجود داشت که در ادبیات نظری به آن مالیات های مشترک می گویند یعنی مالیاتی که بخشی از آن به دولت محلی تعلق می یابد. حتی مالیات ناشی از املاک و مستغلات توسط شهرداری ها گرفته می شد اما بعدا یعنی در دهه شصت، دولت این درآمدها را از شهرداری ها گرفت و تمام مالیات هایی که به نوعی توسط دولت به شهرداری ها واگذار شده بود از شهرداری ها سلب شد، بعلاوه تا سال ۶۲ شهرداری ها در بودجه سالانه کل کشور کمک های دولتی مستقیمی دریافت می کردند که حدود ۴۰ درصد بودجه شهرداری را پوشش می داد. اما در سال۱۳۶۲ و در قالب تبصره بند "ب" بودجه سال۶۳ کمکهای شهرداری ها در بودجه سالانه کشور حذف شد. و از همان موقع مقرر شد که وزارت کشور به نمایندگی از دولت ظرف سه ماه لایحه خودکفایی شهرداری ها را تهیه و ظرف ۶ ماه شهرداری ها را خودکفا کند که این اتفاق تا کنون نیفتاده است.
شهر: چرا دولت سهم شهرداری ها را از بودجه عمومی کشور حذف کرد؟
اولا در اوایل دهه ۶۰ به دلیل جنگ تحمیلی، هزینه های دولت افزایش یافته بود و دولت به دنبال کاهش هزینه های خود بود و بودجه تعدادی از نهادها از جمله شهرداری حذف شد و هیچ کس در آن مقطع در دولت نبود که جلوی حذف بودجه شهرداری را بگیرد و این یک ضعف اساسی بود.
دوم اینکه با اصلاح قانون محاسبات عمومی، شهرداری ها از سلسله مراتب نهاد دولتی حذف و به عنوان نهاد عمومی غیردولتی تعریف و شبیه سایر نهادهای عمومی مثل بنیاد مستضعفان و جانبازان و ... شدند در حالی که بخشی از وظایف محوله به شهرداری ها از جنس وظایف حاکمیتی است. با این اتفاق شهرداری ها از نظر ساختار سازمانی تقلیل پیدا کردند در حالی که از نظر حوزه وظیفه ای انجام همان وظایفی حاکمیتی که دولتها باید انجام بدهند را بر عهده دارند و این تناقض هنوز هم ادامه دارد. به همین دلیل ضرورتی نداشت که دولت به یک سازمان غیر دولتی کمک مالی بکند.
برگردیم به لایحه درآمدهای پایدار، در سال ۹۶ تلاش هایی برای تصویب قانونی برای خودکفایی مالی شهرداری آغاز شد یکی از این تلاش ها طرح نمایندگان مجلس بود که در راستای لایحه دولت تهیه و مورد بررسی قرار گرفت و نهایتا منجر به ارائه لایحه از سوی دولت به مجلس و در نهایت نیز لایحه در سال۹۸ تصویب شد.
در این مصوبه نمایندگان بر سهم شهرداری ها از مالیات های مستقیم و نیز مالیات بر درآمد اشخاص و عوارض و بهای خدمات تاکید داشتند.
بیش از هفتاد درصد جمعیت کشور، در شهرها زندگی می کنند و شهرداری ها وظیفه تامین بسیاری از خدمات را در شهرها دارند در حالیکه سهم شهرداری تهران در ارائه خدمات شهری و زیر ساختی به مردم بسیار بیشتر از سهم دولت در شهر تهران است. بیشتر از ۸۰ درصد هزینه این خدمات را شهرداری ها پرداخت می کنند و این در حالی است که به جرات می توان گفت که سهم دولت در هزینه های خدمات شهری در تهران حدود یک درصد است در حالی که این رقم تا سال ۶۲ حدود ۴۰ درصد بود.
طبق قانون «نوسازی و عمران شهری» مصوب سال ۴۷ ، شهرداری ها منابعی مناسبی را به دست می آوردند که به عوارض نوسازی معروف شد بر اساس ماده دو قانون مذکور شهرداری برای انجام وظایفی ،عوارض خاصی را دریافت می کنند، جالب است بدانید سهم این عوارض در بودجه شهردار تهران در سال ۱۳۵۱ حدود ۲۹ درصد بوده است که رقم بالایی است اما الان این سهم زیر سه درصد است شاید دولت هم در به وجود آمدن این شرایط تقصیر نداشته باشد اما کسی به دنبال دفاع از حق شهرداری در این سال ها نبوده است.
طبق قانون نوسازی و عمران شهری، عوارض موسوم به نوسازی، نیم درصد بهای روز املاک از صاحبان املاک بابت عوارض دریافت شود این نیم درصد قبل از انقلاب دریافت می شد اما بعد از انقلاب با افزایش قیمت ها متاسفانه وزارت کشور به نمایندگی از شهرداری ها نرخ ماده دو این قانون را در چارچوب ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم تنظیم کرد – کاملا هم غیرقانونی - و هیچ شهرداری به این قضیه اعتراض نکرد و با این حساب درآمدهای شهرداری کاهش پیدا کرد. حالا در لایحه جدید نرخ عوارض موسوم به نوسازی افزایش می یابد و پیش بینی می شود سهم شهرداری ها از عوارض موسوم به نوسازی سه برابر شود.
با تصویب این لایحه درآمدهای پایدار اتفاقات خیلی خوبی برای مدیریت شهری می افتد اول این که برای اولین بار در کشور «عوارض محلی» تعریف می شود ما قبلا در هیچ قانونی عوارضی به این نام نداشتیم ، دوم واگذاری های دارایی های مالی و سرمایه ای و درآمد حاصل از سرمایه گذاری و مشارکت در سرمایه گذاری به عنوان منابع درآمد جدید شهرداری تصویب شد در حالی که پیش از این شهرداری در انتشار اوراق مشارکت و یا اوراق اسلامی مشکل قانونی داشت. این اجازه می تواند به رونق سرمایه گذاری در شهر و اقتصاد منجر شهر شود و متعاقبا درآمدهای شهرداری هم افزایش می یابد.
از دیگر اتفاقات این لایحه ، تسهیل استفاده از ابزارها و روش های مالی برای شهرداری ها است و نیز «تدوین مصادیق وضع عوارض توسط شوراها» است. همچنین برای اولین بار است که قانون گذار عوارض مربوط به جرایم راهنمایی و رانندگی را در کلانشهرها را به رسمیت شناخته و بر آن تصریح کرده است.
در بحث صدور و تمدید گذرنامه، تسهیلات بهتری برای شهرداری فراهم شده است. بنابراین در مجموع برخلاف تاخیر ۳۶ ساله رویکرد جدیدی به نظام مالی شهرداری ها شده است اما تا رسیدن به وضع مطلوب فاصله هست. شهرداری ها دنبال آن بودند که بعد از ۳۶ سال بخشی از درآمدهای شهرداری ها در قبل از انقلاب به شهرداری برگردد این به شکل کامل برنگشته است. ولی برای این که جایگاه شهرداری ها مشخص شود به عنوان اولین گام خوب بود.
شهر: اگر قرار است عوارض ۶ برابر شود آیا خدماتی که مردم می خواهند هم افزایش خواهد یافت؟
البته منظور از ۶ برابر شدن عوارض منظور فقط عوارض موسوم به عوارض نوسازی با شاخص ها و معیارهای محاسبه و افزایش نرخ در لایحه مذکور خواهد بود، این موضوع علاوه بر اینکه نیازمند اطلاع رسانی و شفاف سازی برای شهروندان است بلکه مطالبه گری شهروندان را از مدیریت شهری بالا می برد. کیفیت خدماتی که شهرداری ها به مردم می دهند از دو شاخص اساسی تبعیت می کند یکی میزان منابع مالی در اختیار شهرداری و دوم توانایی مدیران شهری. و البته برخی مواقع هم اهداف سیاسی در کیفیت و نوع خدمات شهری به شهروندان نقش دارد. لذا باید بین میزان پرداختی شهروندان و خدماتی دریافتی آنان از شهرداری رابطه مستقیمی باشد، لذا وقتی مدیران شهری الویت های خدمات خود را با گرایش های خاص و علایق خود تعریف می کنند و نیاز مردم تامین تامین نمی شود مشکل ایجاد می شود. وقتی شهروند عوارض سنگینی پرداخت کند انتظار دارد خدمات مورد نظرش را دریافت کند. و اگر این خدمات ارائه نشود طبعا تمایلی به پرداخت مطالبات شهرداری نخواهد داشت و بر اساس تجربه جرائم هم معمولا تاثیری در تصمیم او ایجاد نمی کند.
شهر: یعنی به نظر شما ممکن است با اجرای این لایحه شاهد نوعی نارضایتی بین مردم باشیم؟
قانون گذار فرآیند اجرای مواد این لایحه را پلکانی ندیده است و شهرداری ها برای اجرای آن باید چند کار کنند. مدیریت شهری برای ترغیب مردم به پرداخت عوارض می تواند مشوق هایی مثل تخفیف در پرداخت به موقع و یا تشویق های دیگری در نظر بگیرد. این به زیرکی شوراها و شهرداری ها بر می گردد که فضا را با اطلاع رسانی درست، کنترل کنند آنها باید فواید این قانون را برای مردم کاملا باز کنند و شرایط شهر را برای مردم روشن کنند. در شهرداری تهران بخشی از مشکل به ساختار شهرداری برمی گردد. مثلا درآمدهای موسوم به درآمدهای پایدار در شهرداری مرکز سیاستگذاری می شود و در مناطق آن را دریافت می کنند. لذا در این خصوص باید فرآیندی تعریف شود تا سیاست گذار درآمدی در شهرداری تهران ابزارهای نظارت بر کیفیت ارائه خدمات عمومی متناسب با عوارض دریافتی را هم داشته باشد.
شهر: آیا مطالعه ای در مقایسه شرایط تهران با کلانشهرهای کشورهای دیگر شده است؟
مطالعه زیاد شده و مقایسه هایی هم صورت گرفته است اما مقایسه نظام مالی شهرداری تهران با سایر شهرداری ها حتی در حد شهرهای حوزه خلیج فارس هم به چند دلیل منتفی است؛ یکی این که وظیفه آن شهرداری ها با وظایف شهرداری تهران متفاوت است، وظایف آنها گسترده تر است و خدمات بیشتری می دهند و اختیار بیشتری هم در وصول مالیات و عوارض دارند و در واقع حکومت محلی هستند در حالی که در ایران شهرداری یک نهاد عمومی است و قانون گذار از دادن اختیارات به آن امتناع می کند. در کل با توجه به منابع مالی و وظایف، شهرداری تهران از نظر مالی و اخذ عوارض وضع خیلی بهتری نسبت به سایر کلانشهرها دارد.
شهر: آیا این لایحه درآمدهای پایدار جامعیت دارد؟
هیج قانون جامعی در کشور نداریم در نتیجه این قانون ضعف های زیادی دارد، یکی از ضعف ها این است که وقتی شهروندان را ملزم می کند عوارض سنگینی بدهند شهرداری را موظف نمی کند که بیشتر پاسخگو باشد و کیفیت خدمات خود را بیشتر کند. دوم این که با نهایی شدن این لایحه تمام مشکلات مالی شهرداری حل نخواهد شد و حداکثر منابع مالی که این لایحه در اختیار شهرداری تهران قرار می دهد، سه هزار میلیارد تومان است که در برابر بودجه کل شهرداری خیلی رقم بالایی نیست. در واقع این لایحه انتظار ۳۶ ساله ما را تامین نمی کند اما گام اولیه خوبی است تا قوانین و لوایح متناسب دیگری تدوین و تعریف شوند. مثلا در لایحه مدیریت جامع شهری اگر وظایف متقابل شهرداری و مردم را مطرح کنیم شاید مطالبه گری مردم از شهرداری را افزایش دهد ؛ شهروندی که عوارض می دهد مدیران شهری را به پاسخگویی بکشد.
یکی از مواد لایحه ای که به شورای نگهبان رفته است و مخاطرات زیادی ایجاد می کند ماده پنج این لایحه است که می گوید که «نرخ عوارض نوسازی موضوع ماده دو قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۷ / ۹ / ۱۳۴۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی هر سال به میزان دو و نیم (۲.۵) درصد ارزش معاملاتی موضوع صدر ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم مصوب ۱۳ / ۲ / ۱۳۶۲ با اصلاحات و الحاقات بعدی آخرین تقویت تعیین می گردد. » اگر این ماده توسط شورای نگهبان ایراد گرفته نشود، خیلی خطرناک است یعنی هر سال عوارض املاک ۲.۵ درصد افزایش یابد که طی سال های بعد رقم خیلی بالایی خواهد شد. ظرف چهل سال کل قیمت یک ملک را در بر می گیرد.
شهر: یکی از انتقاداتی که به این مصوبه می شود این است که ممکن است موج معکوس مهاجرت به تهران ایجاد کند!
خیر چنین چیزی صحت ندارد، دوستانی هستند که تصور می کنند اگر تهران گران شود مردم بر می گردند اولا این منطقی نیست در ثانی باید دید اینهایی که این نظر را می دهند چه کسانی هستند. تمام امکانات در تهران است چگونه از مردم انتظار داشته باشیم که تهران را ترک کنند لذا می خواهم بگویم دوستانی که این دیدگاه را دارند نه اقتصاد می شناسند و نه به حقوق شهروندی احترام می گذارند و نه حاضرند برای خودشان این اتفاق بیفتد. آنها اگر می خواهند مهاجرت معکوس شود چرا خودشان پیشقدم نمی شوند و به شهر خودشان نمی روند.
اما این که ابزارها و فشارهای اقتصادی مانع شود که مردم به تهران نیایند و یا از تهران بروند با حقوق شهروندی و قانون اساسی و اخلاق انسانی مغایر است؛ یک نگاه لیبرالیستی است که رسوخ این تفکر دراقتصاد کشور مضر است. وقتی در تهران مسکن کم است وظیفه دولت است که مسکن را بیشتر کند نه این که مردم را از تهران بیرون کند.
خبرنگار: اکبر بیاتی
نظر شما